최강욱은 보편복지와 선별복지의 차이를 봉수와 진봉의 대화로 설명합니다. 봉수는 세금은 무한하지 않으므로 도움이 절실한 사람에게 집중해야 한다고 말합니다. 부자에게까지 아동수당을 주는 것은 비합리적이며, 그 돈을 저소득층에게 더 두텁게 지원하는 것이 낫다는 주장입니다. 이것은 전형적인 선별복지론입니다. 복지의 목적이 빈곤 완화라면 제한된 재원을 가장 어려운 사람에게 집중해야 한다는 논리입니다.
반대로 진봉은 보편복지를 옹호합니다. 그는 “도움이 절실한 사람”을 누가 판단할 것인지, 선별 과정의 행정비용은 어떻게 할 것인지, 기준선 때문에 생겨나는 불만과 낙인은 어떻게 할 것인지 묻습니다. 기초생활보장제도처럼 가난을 증명해야 하는 복지는 사각지대와 낙인을 만든다고 비판합니다. 반면 무상급식이나 아동수당 같은 보편복지는 아이들이 상처받지 않고, 국민이 “나도 이 사회의 구성원”이라고 느끼게 만든다고 말합니다.
이 대화만 보면 진봉의 주장이 더 따뜻하고 인간적으로 보입니다. 보편복지는 공동체, 존엄, 소속감, 상처 없는 아이들의 언어로 설명됩니다. 반면 선별복지는 예산, 기준, 자격심사, 행정비용의 언어로 설명됩니다. 이렇게 배열되면 보편복지는 도덕적이고, 선별복지는 냉정한 것처럼 보입니다. 그러나 실제 쟁점은 그렇게 단순하지 않습니다.
공정의 두 정의: '필요'인가 '기여'인가
여기서 Cato Institute의 2019년 《Welfare, Work, and Wealth National Survey》가 보여주는 차이를 볼 필요가 있습니다. 이 조사에서 리버럴과 보수는 단순히 복지 규모에 대해 다르게 생각한 것이 아닙니다. 그들은 공정 자체를 다르게 이해했습니다. 리버럴은 “사회적 보상과 혜택은 사람들이 생산한 것이 아니라 필요한 것에 따라 배분되어야 한다”는 주장에 더 많이 동의했습니다. 또한 “사람들이 무엇을 만들어 내는가보다, 사람들이 필요한 것을 얻도록 돕는 것이 더 중요하다”는 주장에도 더 많이 동의했습니다.
반대로 보수주의자는 “다른 사람에게 더 큰 필요가 있더라도 사람들은 자신이 생산한 것을 지킬 수 있어야 한다”는 주장에 훨씬 더 많이 동의했습니다. 또한 “우리 사회는 사람들이 얼마나 평등한가보다, 어떻게 더 벌고 생산할 것인가에 집중하면 문제가 줄어들 것”이라는 주장에도 더 많이 동의했습니다. 이 결과는 복지 논쟁의 밑바닥에 있는 차이를 보여줍니다. "리버럴"에게 공정은 필요의 충족에 가깝고, "보수주의자"에게 공정은 기여에 따른 몫에 가깝습니다.
두 번째 그래프는 이 차이를 더 노골적으로 보여줍니다. “부자에게서 부를 가져와 가난한 사람에게 주어야 한다”는 주장에 대해 매우 리버럴한 응답자의 69%는 동의했습니다. 반면 보수와 매우 보수 응답자에서는 동의 비율이 18-19%에 그쳤고, 80% 안팎은 반대했습니다. 이것은 단순히 세금을 더 낼 것인가 말 것인가의 차이가 아닙니다. 한쪽은 재분배를 정의의 실현으로 보고, 다른 한쪽은 재산권 침해와 노력의 훼손으로 봅니다.
따라서 최강욱의 대화문에서 진봉이 말하는 “다 같이 함께 살 것인가”라는 질문은 중립적인 질문이 아닙니다. 그것은 이미 리버럴한 공정 개념을 전제한 질문입니다. 필요한 사람이 필요한 것을 얻지 못하면 사회가 불공정하다는 전제입니다. 그러나 보수주의자는 거기서 다른 질문을 던집니다. 누가 그 필요를 부담할 것인가. 그 돈은 누가 벌었는가. 일한 사람의 몫은 얼마나 존중되는가. 복지가 필요를 충족시키는 동안 생산과 책임의 동기는 훼손되지 않는가.
복지 규모보다 중요한 것: 정의의 기준
이 차이를 이해하면 보편복지와 선별복지 논쟁도 다르게 보입니다. "리버럴"은 가난한 사람이 필요한 것을 얻지 못한다는 사실에 먼저 주목합니다. 그래서 복지는 가능한 한 넓게, 보편적으로 제공되어야 한다고 봅니다. 복지는 단순한 지원금이 아니라 사회 구성원이라는 감각을 만들어 주는 장치이기 때문입니다. 반면 "보수주의자"는 복지의 필요를 인정하더라도, 누가 비용을 부담하는지와 그 비용이 얼마나 정당한지를 함께 봅니다. 복지가 일한 사람의 몫을 과도하게 가져가거나, 책임과 노동의 의미를 약화시킨다면 그것은 공정하지 않다고 봅니다.
그렇다고 선별복지가 언제나 옳다는 뜻은 아닙니다. 진봉의 지적처럼 "선별복지"에는 실제 문제가 있습니다. 자격 심사 과정에서 사각지대가 생길 수 있습니다. 기준을 조금 넘는 사람은 지원을 받지 못하고, 기준을 조금 밑도는 사람은 지원을 받습니다. 행정비용도 생깁니다. 무엇보다 가난을 증명해야 한다는 사실 자체가 수치심을 만들 수 있습니다. 무상급식처럼 아이들이 직접 낙인을 경험할 수 있는 영역에서는 "보편복지"가 더 나은 선택일 수 있습니다.
그러나 "보편복지"도 비용이 있습니다. 모두에게 주면 낙인은 줄어들지만 재원은 넓게 흩어집니다. 부자에게까지 아동수당을 주면 상징적으로는 “모두가 같은 국민”이라는 메시지를 줄 수 있습니다. 그러나 그 돈은 가장 어려운 아이에게 더 두텁게 쓸 수도 있었던 돈입니다. 복지의 목적이 빈곤 완화라면, "보편복지"가 언제나 가장 정의로운 방식이라고 말할 수 없습니다.
대상과 가치에 부합하는 제도 설계
결국 문제는 보편복지냐 선별복지냐가 아닙니다. 어떤 복지에 어떤 원리를 적용할 것인가가 핵심입니다. 무상급식, 기초교육, 예방접종, 공중보건처럼 낙인과 공동체 효과가 큰 영역은 보편성이 필요할 수 있습니다. 생계급여, 주거지원, 긴급 의료비 지원처럼 빈곤 완화가 직접 목표인 제도는 선별성이 필요합니다. 국민연금이나 건강보험처럼 사회 전체가 위험을 나누는 제도는 보편성과 기여 원리가 함께 필요합니다.
최강욱의 글은 보편복지의 도덕적 매력을 잘 보여줍니다. 하지만 그 반대편에 있는 공정 감각을 충분히 설명하지 않습니다. 보수주의자가 선별복지를 말하는 것은 단지 부자를 보호하려는 것이 아닙니다. 그것은 생산한 사람의 몫, 납세자의 책임, 재정의 한계, 노동의 의미를 함께 보자는 주장입니다. 리버럴이 필요를 먼저 본다면, 보수주의자는 기여와 책임을 먼저 봅니다.
복지 논쟁을 “따뜻한 진보와 냉정한 보수”의 구도로 보면 현실을 놓칩니다. "리버럴"은 필요한 사람이 필요한 것을 얻는 것을 공정으로 보고, "보수주의자"는 일한 사람이 일한 만큼 지키는 것을 공정으로 봅니다. 이 차이를 보지 못하면 보편복지 논쟁은 정책 논쟁이 아니라 도덕적 낙인찍기가 됩니다.
따라서 복지는 도덕적 구호가 아니라 제도 설계의 문제로 보아야 합니다. 무엇을 함께 부담할 것인가. 누구에게 먼저 지원할 것인가. 얼마까지 지속할 수 있는가. 일한 사람의 몫과 책임은 어떻게 존중할 것인가. 이 질문을 피하면 복지는 공동체의 언어가 아니라 정치적 선심이 됩니다.
참고문헌
- Emily Ekins, What Americans Think about Poverty, Wealth, and Work, Cato Institute 2019 Welfare, Work, and Wealth National Survey.
- Cato Institute, 2019 Welfare, Work, and Wealth National Survey Crosstabs, 설문 문항과 이념별 교차표.
- OECD, Society at a Glance 2019: A Spotlight on LGBT People, 2019. 현금급여의 선별성과 보편성, 사회지출 비교 자료.
- World Bank, Revisiting Targeting in Social Assistance: A New Look at Old Dilemmas, 2022.
- Amartya Sen, The Political Economy of Targeting, UNU-WIDER, 1995.