세종대왕의 공법 개혁: 가장 신중한 개혁이 보여준 보수주의의 본질

우리 역사에서 보수적 기질을 가장 품위 있게 보여준 인물 가운데 한 사람은 세종대왕입니다. 여기서 말하는 보수성은 낡은 제도를 무조건 지키려는 태도가 아닙니다. 변화의 필요성을 인정하되, 그 변화가 실제 백성의 삶에 어떤 영향을 미칠지 끝까지 확인하려는 태도입니다. 세종의 위대함은 단순히 새로운 제도를 만들었다는 데 있지 않습니다. 더 중요한 것은 새로운 제도를 만들면서도 그 제도가 낳을 부작용을 두려워했고, 그 두려움을 무시하지 않았다는 점입니다.

서울대 허성도 교수는 한국인간개발연구원 조찬강연 후기에서 세종대왕 시대의 공법 논의를 매우 인상적으로 설명한 바 있습니다. 세종이 즉위한 뒤, 백성들 사이에서는 토지세 제도에 대한 불만이 계속 올라왔습니다. 고려 말부터 이어진 조세 제도가 문란했고, 조선 초기에도 아직 충분히 정비되지 않았기 때문입니다. 세종은 이 문제를 방치하지 않았습니다. 백성에게 불리한 제도라면 고쳐야 한다고 보았습니다. 그래서 새로운 토지세 개혁안, 즉 공법 논의가 시작되었습니다.

여기까지만 보면 세종은 매우 개혁적인 군주처럼 보입니다. 실제로도 그렇습니다. 그는 백성의 고통을 줄이기 위해 제도 개혁을 추진했습니다. 그러나 세종의 진짜 특징은 그다음에 나타납니다. 그는 옳다고 생각한 개혁을 곧바로 밀어붙이지 않았습니다. 조정에서 논의하게 했고, 신하들의 반론을 들었고, 백성들이 실제로 좋아할지 확인하려 했습니다.

처음 개정안이 만들어졌을 때 신하들은 이렇게 반대했습니다. 새 제도가 현행 제도보다 농민에게 유리한 것은 분명하지만, 농민들이 실제로 그것을 좋아할지는 알 수 없다는 것이었습니다. 이 반대는 단순한 보수적 저항이 아니었습니다. 제도는 책상 위에서만 옳으면 안 됩니다. 실제 현장에서 받아들여져야 합니다. 세종과 조정은 바로 이 점을 신중하게 검토했습니다.

그래서 세종 12년, 조정은 새로운 공법 시행 여부를 두고 전국적인 의견 수렴을 실시했습니다. 오늘날의 선거권 개념과 같은 국민투표는 아니지만, 당시로서는 매우 이례적인 대규모 여론조사에 가까운 절차였습니다. 허성도 교수의 강연 후기에도 이 절차는 5개월의 논의 끝에 백성에게 직접 물어보기로 한, 당시 기준으로는 매우 이례적인 “국민투표”에 가까운 실험으로 소개됩니다. 그 결과 찬성은 98,657명, 반대는 74,149명이었습니다. 찬성이 더 많았지만, 반대도 결코 적지 않았습니다. 이 숫자는 공법 개혁이 단순한 명분의 문제가 아니라 실제 백성의 생활 조건을 흔들 수 있는 현실의 문제였음을 보여줍니다.

세종은 단순히 찬성이 더 많다는 이유만으로 제도를 강행하지 않았습니다. 대신들은 반대가 7만 명이 넘는다는 점을 중요하게 보았습니다. 그 사람들이 새 제도에 불만을 품고 상소를 올리기 시작하면, 개혁은 오히려 새로운 혼란을 만들 수 있었습니다. 세종은 이 우려를 무시하지 않았습니다.

그 뒤에도 공법은 곧바로 전국적으로 시행되지 않았습니다. 백성에게 더 유리한 방향으로 안을 고치고, 다시 검토하고, 작은 지역에서 시범 실시를 했습니다. 허성도 교수의 설명에 따르면 세종은 관찰사에게 “너무 서두르지 말라”는 취지의 교지를 내렸고, 시범실시는 3년 동안 진행되었습니다. 그 뒤 성공적이라는 보고가 올라왔는데도 세종은 곧바로 전국 시행으로 넘어가지 않았습니다. 기후와 토질 차이, 풍년과 흉년, 지역별 부작용을 계속 검토했고, 전국적으로 시행할 때 발생할 수 있는 문제까지 토론했습니다.

이 과정은 매우 느렸습니다. 세종 12년에 본격적으로 논의된 공법은 오랜 검토와 수정과 시험을 거쳐 세종 25년 11월 무렵에야 조정 회의를 통과해 공포·시행 단계로 들어갔습니다. 무려 10년이 넘는 시간이 걸린 것입니다. 오늘날의 감각으로 보면 답답할 정도로 느린 개혁입니다. 그러나 이 느림 속에 세종 정치의 핵심이 있습니다.

세종은 개혁을 두려워한 사람이 아니었습니다. 오히려 그는 조선의 제도와 문화를 크게 바꾼 군주였습니다. 훈민정음을 만들었고, 과학기술을 장려했으며, 농업과 조세 제도를 정비했습니다. 그러나 그는 개혁의 속도와 부작용을 두려워했습니다. 좋은 의도가 곧 좋은 결과를 보장하지 않는다는 사실을 알고 있었습니다. 백성을 위한다는 명분만으로 백성의 삶을 실험 대상으로 삼아서는 안 된다고 본 것입니다.

이 점에서 세종은 진보적 개혁가이면서 동시에 보수적 현실주의자였습니다. 목표는 개혁적이었지만 방법은 신중했습니다. 이상은 높았지만 절차는 조심스러웠습니다. 백성을 사랑했지만, 백성을 위한다는 명분으로 백성에게 위험을 떠넘기지 않았습니다. 이것이 세종의 위대함입니다.

허성도 교수는 이런 방식이 세종 개인만의 특징이 아니라 조선 정치 문화의 한 단면이라고 설명합니다. 어느 정도 맞는 말입니다. 조선은 유교적 명분, 신하들의 논박, 경연과 조정 회의를 통해 왕권을 일정하게 제어하는 정치 구조를 가지고 있었습니다. 강연 후기에서 허 교수는 사관이 왕의 일거수일투족을 기록하고, 세종이 부왕의 실록을 보려 했을 때 황희와 맹사성이 반대해 무산된 사례를 들었습니다. 왕도 기록과 절차의 바깥에 완전히 서 있을 수 없었던 것입니다.

신하들은 왕의 뜻이라도 명분과 절차에 맞지 않으면 논박했고, 경연과 조정 회의는 왕권이 곧바로 정책으로 변하는 것을 막는 제도적 장치로 작동했습니다.

그러나 조선의 왕이 가진 권한을 생각하면, 세종 자신의 성향도 결코 무시할 수 없습니다. 세종이 원했다면 더 강하게 밀어붙일 수도 있었습니다. 그러나 그는 그렇게 하지 않았습니다. 그는 조선 정치 문화의 견제 장치를 불편한 방해물로만 보지 않았고, 그 안에서 듣고, 묻고, 시험하고, 다시 고쳤습니다.

이것이 보수적 성격의 핵심입니다. 보수는 변화 자체를 거부하는 태도가 아닙니다. 보수는 변화가 낳을 수 있는 예기치 못한 피해를 먼저 생각하는 태도입니다. 특히 국가 정책은 한 번 시행되면 수많은 사람의 삶을 바꿉니다. 그러므로 좋은 뜻만으로는 부족합니다. 실제로 작동하는지, 피해를 보는 사람은 없는지, 지역별 차이는 없는지, 반대하는 사람들의 이유는 무엇인지 확인해야 합니다.

세종의 공법 논의는 바로 그런 정치의 모범입니다. 그는 백성을 위한다는 명분으로 제도를 서둘러 밀어붙이지 않았습니다. 백성이 정말 원하는지 물었고, 반대 의견을 가볍게 여기지 않았으며, 시범 실시를 통해 현장의 문제를 확인했습니다. 이것은 우유부단함이 아니라 책임 있는 신중함입니다.

따라서 세종대왕을 단순히 위대한 개혁 군주로만 보는 것은 부족합니다. 그는 개혁가였지만, 동시에 매우 보수적인 정치 감각을 가진 군주였습니다. 여기서 보수적이라는 말은 낡은 것을 지킨다는 뜻이 아닙니다. 인간 사회는 복잡하고, 제도 변화는 언제나 부작용을 낳을 수 있으며, 백성의 삶은 추상적 명분보다 훨씬 무겁다는 사실을 아는 태도입니다. 따라서 세종의 정치는 바로 그 태도 위에 서 있었습니다.

그리고 바로 이 점에서 세종대왕은 조선의 가장 위대한 개혁가였습니다. 그는 백성을 사랑했지만, 백성을 실패 대상으로 삼지 않았습니다. 이것이 보수주의의 본질입니다. 백성을 위한다는 명분으로 제도를 서둘러 밀어붙이다가, 백성의 삶을 실험장으로 만들고 안전망마저 무너뜨리는 개혁을 하지 않았습니다.

참고 자료

• 정지환 정리, 「[제1681회] 허성도 서울대 중어중문학과 교수의 '우리 역사 바로 알기'」, 한국인간개발연구원 조찬강연 지상중계, 네이버 블로그 재게시, 2011년 11월 7일.