정치자금 규제가 생기면 돈은 사라질까요. 그렇지 않습니다. 돈은 이름을 바꿉니다. 직접 선거자금으로 줄 수 없으면 비영리단체로 갑니다. 후보 개인에게 줄 수 없으면 후보가 중요하게 여기는 공익 프로젝트로 갑니다. 선거 캠프에 넣을 수 없으면 시장이 만든 기금에 넣습니다.

이것이 현대 기계정치의 중요한 특징입니다. 낡은 정치기계는 돈과 표를 노골적으로 교환했습니다. 그러나 현대의 정치기계는 더 세련됩니다. 돈은 정치인 개인에게 직접 가지 않습니다. 대신 공익, 자선, 도시 혁신, 시민 프로젝트라는 이름을 달고 정치인의 주변으로 흐릅니다.

에릭 가세티의 로스앤젤레스 정치에서 중요한 개념이 바로 이것입니다. 자료는 이를 "behested payments"라고 설명합니다. 한국어로 직역하면 “요청에 따른 지급” 정도입니다. 정치인이 직접 선거자금으로 받는 돈은 아니지만, 정치인이 요청하거나 영향력을 행사해 특정 비영리단체나 공익기금으로 들어가게 하는 돈입니다.

이 제도는 매우 중요합니다. 왜냐하면 정치자금 규제의 도덕적 목적을 우회할 수 있기 때문입니다. 겉으로는 선거자금이 아닙니다. 그러나 실제로는 정치인의 브랜드와 영향력과 네트워크를 키우는 데 쓰일 수 있습니다.

시장 기금이라는 우회로

2014년 6월, 가세티는 "로스앤젤레스를 위한 시장 기금"이라는 비영리단체를 출범시켰습니다. 이 단체는 도시 정부와 명시적으로 연결되어 가세티의 프로젝트를 수행했습니다. 자료에 따르면 릭 제이콥스는 이 조직을 자신이 만들었다고 주장했고, 이후 재무이사와 이사로 활동했습니다. 제이콥스는 가세티 시장 선거의 주요 기금 모금자였고, 시장실에도 들어갔던 인물입니다.

이 구조가 중요합니다. 선거 캠프, 시장실, 비영리단체, 외부 정치 활동이 서로 분리되어 있는 것처럼 보이지만, 실제로는 같은 정치 네트워크 안에서 움직일 수 있습니다. 선거자금은 규제를 받습니다. 그러나 비영리기금으로 들어오는 돈은 훨씬 느슨하게 움직입니다.

자료는 가세티가 시장직에 오르면서 “자금을 스스로 조달하는 정치적 영향력 기계의 인프라”를 구축했다고 설명합니다. 릭 제이콥스가 맡았던 역할들은 시 정부에서 혜택을 원하는 사람들과 가세티 자신의 정치적·개인적 야망 사이의 관문처럼 보였다고 합니다.

이것이 현대 정치기계의 모습입니다. 정치기계는 더 이상 단순한 선거조직이 아닙니다. 그것은 캠페인, 시청, 비영리단체, 공익사업, 기부자 네트워크를 연결하는 시스템입니다. 그리고 그 시스템 안에서 돈은 “정치자금”이 아니라 “공익기부”라는 이름으로 흐릅니다.

3,190만 달러가 말하는 것

자료에 따르면 2009년부터 2017년까지 가세티는 개인, 기업, 재단으로부터 "3,190만 달러"를 받았습니다. 그중 일부는 최근 몇 년 동안 시로부터 상당한 계약과 중요한 승인을 받은 곳들이었다고 합니다. 이 behested payments의 대부분은 도시 정부와 가세티의 정치기계를 결합한 시장 기금으로 향했습니다.

이 숫자는 가볍게 볼 수 없습니다. 자료는 이 규모가 같은 기간 캘리포니아 주지사 제리 브라운이 모은 금액의 두 배이며, 당시 부지사였던 개빈 뉴섬이 모은 금액의 40배 이상이었다고 설명합니다.

여기서 중요한 것은 불법 여부만이 아닙니다. 더 중요한 것은 접근권입니다. 공익기금에 큰돈을 낸 기업이나 개발업자는 시장에게 직접 돈을 준 것이 아니라고 말할 수 있습니다. 시장도 선거자금으로 받은 것이 아니라고 말할 수 있습니다. 그러나 그 돈은 시장이 원하는 프로젝트를 키우고, 시장의 이미지를 강화하고, 시장과 기부자 사이의 관계를 만듭니다.

정치에서 관계는 돈만큼 중요합니다. 아니, 때로는 돈보다 더 중요합니다. 기부자는 시장이 중요하게 여기는 기금에 돈을 냅니다. 시장은 그 기부자를 기억합니다. 이후 그 기부자가 시와 계약을 하거나, 인허가를 받거나, 규제 문제를 해결해야 할 때 완전히 낯선 사람이 아닙니다. 이것이 기계정치의 회색지대입니다.

AT&T 사례: 선거자금은 안 되지만 기금은 된다

AT&T 사례는 이 구조를 아주 선명하게 보여줍니다. 자료에 따르면 AT&T는 로스앤젤레스 시와 3,000만 달러 계약을 맺고 있었기 때문에 가세티에게 캠페인 기부를 할 수 없었습니다. 그러나 가세티의 기금은 6개월 동안 AT&T로부터 총 "10만 5천 달러"를 받았습니다.

이것이 핵심입니다. 선거자금 규제는 “도시와 큰 계약을 맺은 기업이 정치인에게 돈을 주면 이해충돌이 생긴다”고 판단합니다. 그래서 캠페인 기부를 제한합니다. 그런데 같은 기업이 시장과 연결된 공익기금에는 돈을 낼 수 있다면, 규제의 정신은 어떻게 되는 것입니까.

법적으로 다른 돈이라고 말할 수 있습니다. 선거 캠프에 들어간 돈이 아니기 때문입니다. 그러나 정치적 효과는 완전히 다르다고 말하기 어렵습니다. 정치인은 그 돈으로 공익 프로젝트를 홍보할 수 있고, 사진을 찍을 수 있고, 도시를 위한 일을 했다는 이미지를 만들 수 있습니다. 기부 기업은 시장과의 관계를 만들 수 있습니다.

이것은 현대 정치자금의 전형적인 우회로입니다. 돈은 후보의 주머니로 들어가지 않습니다. 그러나 후보의 정치적 생태계를 키웁니다.

Verizon 사례: 계약 뒤에 들어온 10만 달러

Verizon 사례도 비슷합니다. 자료에 따르면 2015년 Verizon은 시로부터 최대 1,500만 달러 계약을 받았습니다. Verizon 역시 캠페인 기부를 할 수 없었습니다. 그러나 그 계약 승인을 받은 지 한 달 조금 지나서, Verizon은 가세티의 기금에 "10만 달러"를 기부했습니다.

이 사례는 더 불편합니다. 계약 승인을 받은 뒤 한 달 조금 지나서 거액의 기부가 들어왔기 때문입니다. 물론 이것만으로 대가성을 단정할 수는 없습니다. 그러나 시민이 보기에는 의문이 생길 수밖에 없습니다. 계약을 받은 기업이 왜 시장의 공익기금에 돈을 냈는가. 그 돈은 순수한 자선인가. 아니면 관계 관리인가.

광대역 산업 분석가 크레이그 셋틀스는 자료에서 이렇게 말합니다. 회사가 돈을 입법자에게 직접 줄 필요가 없으며, 다른 활동에 돈을 흘려보내면 선출직 공무원이 멋진 사진을 찍을 수 있고, 그러면 회사는 그 돈을 받게 된다는 취지로 설명합니다.

이 말은 냉소적으로 들리지만, 정치자금의 현실을 잘 보여줍니다. 돈은 반드시 직접 전달될 필요가 없습니다. 정치인에게 필요한 것은 현금만이 아닙니다. 정치인은 명분이 필요하고, 사진이 필요하고, 행사가 필요하고, 성과처럼 보이는 프로젝트가 필요합니다. 기업은 그 무대를 제공할 수 있습니다.

월마트 사례: 도덕적 거부와 우회 기부

월마트 사례는 가세티의 진보적 이미지와 현실의 충돌을 보여줍니다. 자료에 따르면 가세티는 2013년 시장 선거 캠페인 중 월마트가 저임금 노동자에게 급여를 지급한다는 이유로 월마트의 캠페인 기부금을 받지 않겠다고 공개적으로 선언했습니다. 이것은 진보 정치인에게 매우 좋은 장면입니다. 노동자를 위해 대기업 돈을 거부하는 정치인처럼 보이기 때문입니다.

그러나 이듬해 그는 시장 기금을 위해 월마트로부터 "10만 달러 수표"를 받았습니다.

이 사례는 블로그에서 반드시 살려야 합니다. 이것은 단순한 돈 문제가 아니라 도덕 언어의 문제입니다. 캠페인 기부는 나쁘지만, 시장 기금 기부는 괜찮다는 논리가 가능해집니다. 그러나 돈을 낸 기업은 같은 월마트입니다. 저임금 문제로 비판하던 기업이 선거자금이 아니라 공익기금이라는 이름으로 돈을 내면 받아도 되는 것입니까.

진보 정치인은 기업 돈을 거부한다고 말할 수 있습니다. 그러나 기업 돈이 공익기금이라는 이름으로 들어오면 그 거부는 쉽게 우회됩니다. 이때 중요한 것은 돈의 이름표가 아닙니다. 중요한 것은 그 돈이 만들어내는 접근권과 정치적 관계입니다.

월마트 사례는 그래서 가세티 정치의 상징적 장면입니다. 도덕적 언어는 강했습니다. 그러나 돈은 다른 문으로 들어왔습니다.

Turf Terminators 사례: 작은 회사도 게임을 압니다

큰 통신사만 이런 게임을 한 것은 아닙니다. 자료는 Turf Terminators라는 LA 조경 회사 사례도 소개합니다. 이 회사는 잔디를 물을 덜 쓰는 조경으로 전환하는 사업을 했습니다. 주택 소유자와 회사는 지역 공공 유틸리티나 물 관리 구역으로부터 리베이트를 받을 수 있었습니다.

자료에 따르면 Turf Terminators와 관련해 4월에 가세티의 캠페인과 비영리단체에 13건의 기부가 이루어졌고, 총액은 "2만 5,650달러"였습니다. 한 달 뒤 가세티는 2015년 시정 연설에서 이 회사를 언급했습니다. 그는 청중 속에 있던 이 회사의 29세 전 CEO를 지목하기도 했습니다. 이후 지역 CBS 계열사는 이 회사가 수백만 달러의 리베이트를 받게 되었다고 보도했습니다.

이 사례는 규모가 AT&T나 Verizon보다 작지만, 오히려 더 생생합니다. 정치인의 한마디는 시장을 바꿀 수 있습니다. 시장이 시정 연설에서 특정 회사를 언급하면, 그 회사는 공신력을 얻습니다. 시민과 언론과 공공기관은 그 회사를 다르게 보기 시작합니다. 정치인의 관심은 그 자체로 자산이 됩니다.

이것이 접근권의 가치입니다. 꼭 계약서에 도장을 찍어주지 않아도 됩니다. 꼭 규제를 풀어주지 않아도 됩니다. 정치인이 공개적으로 언급해주는 것만으로도 회사는 이익을 얻을 수 있습니다. 그래서 기업은 정치인의 주변에 머물고 싶어 합니다.

왜 이것이 기계정치인가

이 모든 사례를 하나로 묶는 핵심은 기계정치입니다. 기계정치는 반드시 불법 뇌물을 의미하지 않습니다. 더 정확하게 말하면, 기계정치는 권력과 돈과 접근권이 반복적으로 교환되는 구조입니다. 그 구조가 공익의 언어를 입으면 더 찾기 어려워집니다.

AT&T는 시와 큰 계약을 맺고 있었기 때문에 캠페인 기부를 할 수 없었지만, 시장 기금에는 돈을 냈습니다. Verizon은 시 계약을 받은 뒤 시장 기금에 10만 달러를 냈습니다. 월마트는 노동 문제로 캠페인 기부를 거부당했지만, 이듬해 시장 기금에는 10만 달러를 냈습니다. Turf Terminators는 가세티 캠페인과 비영리단체에 기부했고, 얼마 뒤 시장의 시정 연설에서 언급되었습니다.

각 사례를 따로 보면 우연일 수 있습니다. 그러나 반복되면 구조가 됩니다. 도시와 거래하는 기업들, 시의 계약을 받은 기업들, 시장의 공개적 언급으로 이익을 얻을 수 있는 기업들이 시장의 비영리기금이나 정치 네트워크에 돈을 냅니다. 그리고 정치인은 그 돈을 통해 공익 프로젝트와 도시 이미지를 키웁니다.

이것이 현대적 기계정치입니다. 돈은 더 이상 노골적으로 선거 캠프에만 들어가지 않습니다. 돈은 공익의 이름으로 들어옵니다. 그러나 공익의 이름이 돈의 정치적 효과를 없애지는 않습니다.

공익기금은 왜 위험한가

비영리기금 자체가 나쁜 것은 아닙니다. 도시에는 민간의 도움을 받아야 할 사업도 있고, 공공재정을 보완해야 할 프로젝트도 있습니다. 기업이 도시의 공익사업에 기부하는 것 자체를 모두 부패라고 할 수는 없습니다.

문제는 누가 요청했느냐입니다. 일반 시민이 자발적으로 기부하는 것과, 정치인이 요청해서 기업이 기부하는 것은 다릅니다. 자료에서 컬럼비아 법대 교수 리처드 브리폴트는 진정한 기부는 요청하지 않은 상태에서 이루어질 수 있지만, behested payments는 공직자가 실제로 요청한 것이므로 감사의 가능성이 훨씬 높다고 설명합니다.

이것은 중요한 지적입니다. 돈을 받은 사람이 정치인 개인이 아니더라도, 정치인이 요청한 돈이라면 관계가 생깁니다. 기부자는 자신이 시장의 요청에 응했다고 생각합니다. 시장은 누가 자신의 프로젝트를 도왔는지 알 수 있습니다. 그러면 감사의 감정, 접근의 기대, 향후 관계의 가능성이 생깁니다.

정치자금 규제는 바로 이런 관계를 막기 위해 존재합니다. 그러나 공익기금이 그 규제를 우회하는 통로가 되면, 규제의 목적은 약해집니다.

제한 없는 돈의 문제

로스앤젤레스 시장 선거의 캠페인 기부금은 제한되어 있었습니다. 시장 선거 캠페인 기부금은 "1,400달러"로 제한되었습니다. 그러나 behested payments에는 그런 제한이 없었습니다. 정치인은 연간 "5,000달러 이상"의 behested payments만 공개하면 되었습니다.

이 차이는 매우 큽니다. 캠페인에는 1,400달러밖에 못 내지만, 시장이 연결된 공익기금에는 10만 달러를 낼 수 있다면, 기업은 어느 쪽을 선택하겠습니까. 정답은 뻔합니다. 제한이 약한 곳으로 돈이 갑니다.

이것이 돈의 생리입니다. 돈은 막히면 멈추는 것이 아니라 우회합니다. 정치자금법이 한쪽 문을 닫으면, 다른 문을 찾습니다. 현대 정치기계는 바로 그 다른 문을 만드는 데 능숙합니다. 그리고 그 문에는 대개 “공익”, “비영리”, “도시 혁신”, “시민 프로젝트”라는 좋은 이름이 붙어 있습니다.

진보적 도덕 언어의 약점

가세티 사례가 흥미로운 이유는 그가 대놓고 친기업 보수 정치인처럼 행동한 것이 아니기 때문입니다. 그는 진보적 도시 정치인이었습니다. 저임금 노동자를 이유로 월마트의 캠페인 기부를 거부할 수 있는 정치인이었습니다. 정부를 스마트폰 시대에 맞게 바꾸하겠다고 말하는 정치인이었습니다. 도시 혁신과 다양성과 공익을 말하는 정치인이었습니다.

그러나 바로 그런 정치인에게서 돈은 다른 이름으로 들어왔습니다. 이것이 진보적 도덕 언어의 약점입니다. 진보 정치인은 자신이 선한 목적을 갖고 있다고 믿기 쉽습니다. 그래서 자신의 기금은 선거자금과 다르다고 생각할 수 있습니다. 자신의 프로젝트는 사익이 아니라 공익이라고 생각할 수 있습니다. 기업 돈도 자신의 공익 프로젝트를 위해 쓰이면 깨끗해진다고 느낄 수 있습니다.

그러나 돈은 그렇게 쉽게 정화되지 않습니다. 돈은 관계를 만듭니다. 관계는 접근권을 만듭니다. 접근권은 다시 정책과 인허가와 계약에 영향을 줄 수 있습니다. 이것이 기계정치의 본질입니다.

진보 정치가 도덕의 언어를 쓴다고 해서, 그 정치의 작동 방식까지 도덕적이라는 보장은 없습니다. 오히려 도덕의 언어는 돈의 흐름을 더 잘 가릴 수 있습니다.

공익이라는 이름의 정치자본

가세티의 시장 기금은 단순한 자선기금이 아니었습니다. 그것은 정치자본을 만드는 장치였습니다. 기부자는 시장과 관계를 만들었습니다. 시장은 공익 프로젝트를 통해 이미지를 만들었습니다. 기업은 선거자금 규제를 피하면서도 정치적 존재감을 확보했습니다. 시민은 그 돈이 어떤 경로로 들어왔고, 어떤 관계를 만들었는지 알기 어려웠습니다.

이것이 “레이밴을 쓴 태머니 홀”의 세 번째 얼굴입니다. 첫 번째 얼굴은 할리우드와 스마트시티의 이미지였습니다. 두 번째 얼굴은 개발업자와 인허가였습니다. 세 번째 얼굴은 공익기금으로 흐르는 돈입니다.

낡은 태머니 홀은 노골적이었습니다. 새로운 태머니 홀은 공익적입니다. 낡은 태머니 홀은 일자리와 표를 교환했습니다. 새로운 태머니 홀은 기부금과 접근권과 이미지를 교환합니다. 낡은 태머니 홀은 뒷방에서 거래했습니다. 새로운 태머니 홀은 기자회견과 공익행사와 비영리단체 명판 앞에서 웃으며 사진을 찍습니다.

그래서 더 위험할 수 있습니다. 노골적인 부패는 사람들이 알아보기 쉽습니다. 그러나 공익의 이름을 단 정치자금은 알아보기 어렵습니다. 겉으로는 좋은 일처럼 보이기 때문입니다.

돈의 이름표가 아니라 흐름을 보아야 합니다

가세티의 사례에서 배워야 할 것은 단순합니다. 정치에서 돈을 볼 때는 이름표를 믿으면 안 됩니다. 선거자금인지, 공익기금인지, 비영리기부인지, 도시 프로젝트 후원금인지가 중요하지 않은 것은 아닙니다. 그러나 더 중요한 것은 돈의 흐름입니다.

누가 돈을 냈는가. 그 사람이나 기업은 시와 어떤 관계가 있었는가. 계약을 받았는가. 인허가를 기다리고 있었는가. 규제 예외가 필요했는가. 시장의 공개적 지지가 필요한 사업이었는가. 그리고 돈을 받은 기금은 누구의 정치적 브랜드를 키웠는가.

이 질문을 해야 현대 기계정치가 보입니다. 질문하지 않으면 공익기금은 공익으로만 보입니다. 그러나 질문하면 공익기금은 정치권력의 우회로로 보일 수 있습니다.

에릭 가세티의 이야기는 바로 이 지점에서 중요합니다. 그는 낡은 정치 보스가 아니었습니다. 그는 세련된 진보 시장이었습니다. 그러나 그의 정치 주변에서 돈은 계속 흘렀습니다. 직접 캠페인 기부가 막히면 시장 기금으로 흘렀고, 기업 비판의 언어가 등장해도 이듬해 공익기금으로 들어왔습니다.

돈은 사라지지 않았습니다. 이름만 바뀌었습니다.