대도시 정치를 이해하려면 먼저 땅을 보아야 합니다. 정치인은 다양성을 말하고, 기자는 이미지를 말하고, 캠페인은 혁신을 말합니다. 그러나 도시 권력의 핵심은 언제나 토지와 인허가입니다. 누가 어디에 무엇을 지을 수 있는가. 산업용 토지를 주거용으로 바꿀 수 있는가. 낮은 건물만 허용된 곳에 고층 건물을 지을 수 있는가. 환경규제의 예외를 받을 수 있는가. 이 질문들이 도시 정치의 실제 권력을 만듭니다.

로스앤젤레스는 특히 그렇습니다. 이 도시에는 건설 프로젝트와 관련된 엄격한 구역 지정과 환경 법규가 있습니다. 그러나 동시에 시의회와 시장은 예외를 만들 수 있습니다. 법은 엄격하지만, 정치권이 예외를 승인할 수 있는 구조입니다. 개발업자에게는 이 예외가 곧 돈입니다. 땅의 용도가 바뀌고, 건물의 높이가 바뀌고, 환경규제의 부담이 줄어들면, 부동산 가치는 크게 달라집니다.

이것이 LA 정치기계의 심장입니다. 현대 도시의 정치기계는 단순히 선거 때 유권자를 동원하는 조직이 아닙니다. 그것은 인허가, 구역 변경, 환경규제 예외, 개발 프로젝트 승인권을 통해 움직입니다. 권력은 표를 모으는 데서 끝나지 않습니다. 권력은 토지의 가치를 바꾸는 능력으로 완성됩니다.

사례 1: Samuel Leung, 산업지역을 주거개발로 바꾸려 한 사람

첫 번째 사례는 개발업자 새뮤얼 렁입니다. 그는 로스앤젤레스 항구 근처 하버 시티의 산업지역에 주거개발을 추진하려 했습니다. 산업용 토지에 아파트를 짓는다면 이익은 훨씬 커질 수 있습니다. 자료도 주거용 부동산이 산업용 부동산보다 당연히 이윤이 크다고 설명합니다.

문제는 이 과정에서 정치자금 의혹이 나왔다는 점입니다. 자료에 따르면 렁은 “허수아비 기부자”를 사용해 지역 정치인들에게 돈을 흘려보낸 혐의를 받았습니다. 2015년 2월 같은 날, 그의 정원사와 호텔 요리사 등으로부터 같은 필체로 작성된 여러 수표가 나왔고, 나중에 이 사람들 중 일부는 자신이 기부한 적이 없거나 기억이 없다고 말했다고 합니다.

여기서 중요한 것은 단순히 돈의 문제가 아닙니다. 돈이 왜 필요했느냐입니다. 렁은 산업지역에 주거개발을 하려 했습니다. 그러나 도시의 계획위원회는 2014년 3월 이 제안을 거부했습니다. 그 뒤 정치권의 역할이 중요해졌습니다. 자료에 따르면 당시 하원의원이던 제니스 한은 렁과 관련된 사람들로부터 20만 달러 이상의 허수아비 또는 실제 기부를 받았고, 렁은 2013년 가세티를 시장으로 선출하기 위한 위원회에 6만 달러를 기부했습니다. 이후 가세티는 프로젝트 승인을 위해 필요한 시의원 수를 줄이는 드문 시장 특권을 사용했고, 그 결과 프로젝트는 승인되었습니다.

이 사례는 LA 기계정치의 작동 방식을 보여줍니다. 개발업자는 토지의 용도를 바꾸려 합니다. 행정 절차는 처음에는 막습니다. 그러면 정치권과의 연결이 중요해집니다. 기부금이 등장하고, 시장 권한이 등장하고, 결국 프로젝트가 살아납니다. 이것이 우연인지, 대가성인지, 개별 사건의 법적 판단은 별개입니다. 그러나 구조는 분명합니다. 도시 권력은 부동산 가치를 바꿀 수 있고, 그 권력에 접근하려는 돈은 반드시 생겨납니다.

사례 2: Rick Caruso, 기부 뒤에 승인된 고층 개발

두 번째 사례는 개발업자 릭 카루소입니다. 자료에 따르면 카루소는 가세티의 비영리단체에 12만 5천 달러를 기부했습니다. 그는 구역 제한에 비해 너무 높은 프로젝트를 개발하고 싶어 했습니다. 그런데 1년 뒤 그의 개발 프로젝트는 약간의 수정만 거친 채 필요한 승인을 받았습니다.

이 사례는 현대 기계정치의 회색지대를 잘 보여줍니다. 선거자금으로 직접 받은 돈이 아닐 수 있습니다. 공익 비영리단체에 들어간 돈일 수 있습니다. 그러나 개발업자가 시장과 연결된 기금에 거액을 내고, 이후 자신이 원하던 프로젝트 승인을 받는다면 시민은 의심할 수밖에 없습니다.

여기서 핵심은 “기부가 불법이냐”만이 아닙니다. 더 중요한 질문은 이것입니다. 왜 개발업자는 그런 기부를 했는가. 왜 정치인은 그런 기부를 요청하거나 받을 수 있는 구조를 만들었는가. 그리고 왜 그 뒤에 도시의 예외 승인이 따라오는가.

도시 정치에서 부패는 언제나 현금 봉투의 형태로만 나타나지 않습니다. 더 세련된 방식은 공익기금입니다. 기업이나 개발업자는 정치인 개인에게 돈을 주지 않습니다. 대신 정치인이 만든 공익기금에 기부합니다. 개발업자는 선거 캠프에 노골적으로 줄을 서지 않습니다. 대신 도시 혁신, 주택 공급, 인프라, 환경 개선이라는 언어를 통해 행정 권력에 접근합니다. 정치인은 기업 돈을 받지 않겠다고 말할 수 있습니다. 그러나 그 돈이 비영리단체와 공익 프로젝트의 이름으로 들어오면, 도덕적 거부는 쉽게 우회됩니다.

사례 3: 가세티가 공동 소유한 호텔과 LAX 주변 재개발

세 번째 사례는 더 미묘합니다. 자료에 따르면 가세티는 로스앤젤레스의 주요 부동산 개발업자인 졸라 가족과 함께 Playa del Rey의 작은 부티크 호텔인 Inn at Playa del Rey를 공동 소유하고 있었습니다. 그런데 졸라 가족은 LAX Northside Plan Update라는 로스앤젤레스 국제공항 북쪽 재개발 프로젝트 부지 근처의 맨체스터 애비뉴에 여러 부동산을 가지고 있었습니다. 가세티가 공동 소유한 호텔도 그 프로젝트 부지에서 멀지 않았습니다. 그리고 가세티는 이 프로젝트를 적극 지지했습니다.

이 사례는 노골적인 뇌물 사건이 아니라 이해관계의 문제입니다. 시장은 도시 재개발 계획을 지지합니다. 그 재개발 주변에는 시장과 함께 호텔을 공동 소유한 개발업자의 부동산이 있습니다. 시장 자신도 그 주변 호텔의 공동 소유자입니다. 그러면 시민은 묻게 됩니다. 이것은 순수한 도시 발전 정책입니까. 아니면 정책 결정권자가 자신과 연결된 부동산 가치 상승의 가능성 속에 있는 것입니까.

도시 정치에서 이해충돌은 매우 중요합니다. 왜냐하면 도시계획은 주변 부동산 가치에 직접 영향을 주기 때문입니다. 도로, 공항, 교통, 상업시설, 호텔, 주거개발 계획은 모두 인근 토지와 건물의 가치를 바꿉니다. 시장이 이런 계획을 지지할 때, 그 시장이 인근 부동산 이해관계와 연결되어 있다면 그것은 단순한 정책 의견이 아닙니다. 그것은 공적 권한과 사적 이해의 경계 문제입니다.

사례 4: Century Plaza와 형부 회사

가세티 주변의 이해관계는 가족으로도 이어졌습니다. 자료에 따르면 개발업자들이 센추리 플라자 호텔을 재개발하려 했을 때, 가세티는 그 프로젝트를 승인했을 뿐 아니라 재개발을 위한 국제 자금 조달도 주선했습니다. 그런데 Zinner Consultants라는 회사가 이 프로젝트의 완화 자문사로 고용되었고, 이 회사에는 가세티의 형부 글렌 볼트가 임원으로 있었습니다.

이 사례도 핵심은 구조입니다. 시장이 개발 프로젝트를 승인합니다. 그 프로젝트에는 시장의 가족과 연결된 회사가 자문사로 들어갑니다. 이것은 법적 유죄를 단정할 문제가 아닙니다. 그러나 정치 윤리의 관점에서는 당연히 문제가 됩니다.

정치인은 공익을 말할 수 있습니다. 도시 재생을 말할 수 있습니다. 그러나 공익 사업의 주변에 정치인의 가족, 기부자, 개발업자, 자문회사가 반복적으로 등장한다면 이야기는 달라집니다. 그때 공익은 순수한 목적이 아니라 이해관계를 정당화하는 언어가 될 수 있습니다.

사례 5: 중국 자본과 다운타운 고층 개발

LA 개발정치에는 외국 자본도 등장합니다. 자료에 따르면 FBI는 로스앤젤레스 시의회 의원 호세 후이자르와 관련된 연방 부패 수사에서 중국 투자 회사들이 자금을 지원한 다운타운 고층 개발 프로젝트를 들여다보았습니다. 영장은 중국 부동산 회사 Shenzhen New World Group을 구체적으로 지목했고, 또 다른 중국 회사 Greenland USA도 지목했습니다. Shenzhen은 Grand Hotel 부지에 LA에서 가장 높은 건물을 세우려 했고, Greenland USA는 Metropolis 개발을 승인받았습니다.

이 부분은 가세티 개인만의 이야기는 아닙니다. 그러나 LA 개발정치의 환경을 보여줍니다. 대도시의 인허가 권한은 국내 개발업자뿐 아니라 해외 자본에게도 매력적입니다. 특히 고층 개발, 호텔, 콘도미니엄, 복합상업시설은 엄청난 자본이 움직이는 영역입니다. 이런 사업에서 시청의 승인권은 단순한 행정절차가 아닙니다. 그것은 투자 수익률을 결정하는 핵심 변수입니다.

자료에 따르면 FBI는 돈세탁, 뇌물 수수, 음모, 갈취, 리베이트 등 다양한 가능한 범죄의 증거를 찾기 위해 후이자르 의원의 집과 사무실을 급습했습니다. 뉴욕타임스는 이를 “광범위한 부패 가능성을 묘사한 영장”으로 표현했다고 합니다.

가세티가 직접 기소되었다는 이야기가 아닙니다. 그러나 그가 시장으로 있던 LA 정치의 배경은 분명합니다. 대규모 부동산 개발, 외국 자본, 시의회, 시장실, 인허가, 비영리기금, 정치자금이 얽힌 환경이었습니다. 이것이 기계정치가 자라기 좋은 토양입니다.

강제수용권이라는 불편한 권력

개발정치의 또 다른 측면은 강제수용권입니다. 자료에 따르면 가세티는 더 크고 새로운 프로젝트를 위해 사람들을 자신의 재산에서 밀어내는 강제수용을 지지하게 되었습니다. 그는 도시가 개발업자들이 토지 소유주와 거래를 성사시키지 못할 경우에만 강제수용권을 사용할 것이라고 말했습니다. 이유 매거진의 맷 웰치는 이를 “도시가 당신의 재산을 가져갈 것이다. 당신은 그 거래를 받아들이는 게 좋을 것이다”라는 식으로 요약했습니다.

이 대목은 가세티 정치의 본질을 보여줍니다. 진보 정치는 약자를 보호한다고 말합니다. 그러나 도시 개발의 논리 안에서는 소유권이 공익의 이름으로 밀려날 수 있습니다. 더 큰 프로젝트, 더 효율적인 도시, 더 현대적인 개발이라는 말이 나오면, 기존 주민과 소규모 소유자의 권리는 부차적인 문제가 됩니다.

물론 모든 개발이 나쁜 것은 아닙니다. 도시는 변해야 하고, 주택은 공급되어야 하며, 낡은 인프라는 개선되어야 합니다. 그러나 문제는 누가 그 변화를 결정하느냐입니다. 시장과 시의회와 개발업자가 가까운 구조에서 강제수용권이 논의된다면, 그것은 단순한 도시계획이 아니라 권력의 문제입니다.

낮은 투표율은 개발정치에 유리합니다

가세티는 선거에서 쉽게 이긴 정치인처럼 보였습니다. 그러나 그 승리는 대중적 열광의 결과라기보다 낮은 투표율의 산물의었습니다. 자료에 따르면 2013년 LA 시장 선거는 매우 낮은 투표율의 선거였고, 가세티는 222,300표로 당선되었습니다. LA가 지금보다 훨씬 작았던 1930년대와 비슷한 수준의 득표였다고 합니다. 2017년 재선 때도 유권자 중 약 5분의 1만 투표에 참여했습니다.

이 숫자는 중요합니다. 낮은 투표율은 조직된 세력에 유리합니다. 평범한 시민이 정치에 관심을 잃을수록, 개발업자와 기부자와 이해집단의 영향력은 커집니다. 선거는 열리지만 실제 결정은 좁은 내부자들의 세계에서 이루어집니다.

대부분의 시민은 구역 변경 회의에 가지 않습니다. 도시계획위원회 자료를 읽지 않습니다. 환경규제 예외 문서를 추적하지 않습니다. 그러나 개발업자는 그것을 합니다. 왜냐하면 그 문서들이 돈이기 때문입니다. 일반 시민에게는 지루한 행정 절차가, 개발업자에게는 수익을 결정하는 전장입니다.

기계정치는 음모가 아니라 반복되는 구조입니다

가세티의 사례에서 중요한 것은 모든 사건을 하나의 음모로 묶는 것이 아닙니다. 그렇게 쓰면 글이 약해집니다. 더 강한 방식은 구조를 보는 것입니다.

첫째, 도시 정부는 토지의 가치를 바꿀 수 있습니다. 둘째, 개발업자는 그 결정으로 큰 이익을 얻을 수 있습니다. 셋째, 정치인은 선거와 비영리기금과 정치 네트워크에 돈이 필요합니다. 넷째, 일반 시민은 복잡한 도시계획 절차를 잘 감시하지 않습니다. 이 네 가지가 만나면 기계정치는 자연스럽게 생깁니다.

Samuel Leung 사례는 산업지역을 주거개발로 바꾸려는 시도와 정치자금 의혹을 보여줍니다. Rick Caruso 사례는 비영리단체 기부와 개발 승인 사이의 불편한 근접성을 보여줍니다. Inn at Playa del Rey와 LAX Northside 사례는 도시 재개발과 정치인의 사적 이해관계가 얼마나 가까워질 수 있는지를 보여줍니다. Century Plaza 사례는 가족 이해관계가 개발 프로젝트 주변에 등장하는 방식을 보여줍니다.

이런 사례들을 보면 LA 정치기계의 본질이 보입니다. 그것은 낡은 태머니 홀처럼 보이지 않습니다. 그러나 작동 원리는 비슷합니다. 권력은 접근권을 배분합니다. 접근권은 돈을 부릅니다. 돈은 다시 권력을 강화합니다.

진보 도시의 오래된 역설

가세티의 사례가 흥미로운 이유는 그가 보수적 개발 시장처럼 보이지 않았기 때문입니다. 그는 LA의 진보적 얼굴이었습니다. 다양성, 스마트시티, 기후정책, 도시 혁신을 말했습니다. 그는 낡은 보스가 아니라 세련된 도시 엘리트였습니다.

그러나 바로 그 점 때문에 더 중요한 사례가 됩니다. 진보적 언어가 기계정치를 막아주지는 않습니다. 오히려 진보적 언어는 개발정치를 더 세련되게 포장할 수 있습니다. 주택 공급은 서민을 위한 말이 될 수 있습니다. 인프라 개선은 미래세대를 위한 말이 될 수 있습니다. 환경규제 예외조차 더 큰 친환경 프로젝트를 위한 불가피한 조정처럼 설명될 수 있습니다.

문제는 말이 아니라 구조입니다. 누가 이익을 얻었는가. 누가 비용을 부담했는가. 누가 결정 과정에 접근했는가. 누가 예외를 받았는가. 이 질문을 하지 않으면 진보 도시는 스스로를 공익의 이름으로 설명하면서, 실제로는 개발업자의 도시가 될 수 있습니다.

가세티 정치가 “레이밴을 쓴 태머니 홀”처럼 보인다는 표현은 그래서 단순한 조롱이 아닙니다. 그것은 현대 기계정치의 본질을 보여줍니다. 낡은 태머니 홀은 투박했습니다. 지역 보스가 있었고, 일자리와 표의 교환이 있었습니다. 그러나 LA식 정치기계는 더 세련되었습니다. 할리우드 인맥이 있고, 공익의 언어가 있고, 도시 혁신의 이미지가 있고, 비영리단체와 개발 프로젝트가 있습니다.

하지만 핵심은 비슷합니다. 권력은 접근권을 배분합니다. 접근권은 돈을 부릅니다. 돈은 다시 권력을 강화합니다. 그리고 일반 시민은 그 과정을 멀리서 바라볼 뿐입니다.

가세티의 두 번째 이야기는 여기서 끝나지 않습니다. 개발업자와 인허가의 구조를 이해해야, 다음 단계가 보입니다. 선거자금 규제가 있으면 돈은 사라질까요. 그렇지 않습니다. 돈은 이름을 바꿉니다. 직접 기부가 어려우면 공익기금으로 흐르고, 캠페인 기부가 제한되면 비영리단체로 이동합니다. 현대 기계정치는 돈의 통로를 바꾸면서 살아남습니다.

다음 이야기는 바로 그 지점에서 시작됩니다. 선거자금이 아니라 공익기금으로 흐르는 돈, 즉 behested payments의 세계입니다.