기후정책은 대개 좋은 명분으로 시작하지만 현실에서는 누군가에게 비용을 요구합니다. 최근 네덜란드, 캐나다, 아일랜드에서 농민들이 트랙터를 몰고 거리로 나온 이유는 환경을 거부해서가 아니라, 농업 배출 규제와 비료 제한의 비용이 자신들의 생계와 농장의 존속을 직접 위협한다고 느꼈기 때문입니다. 도시가 도덕의 언어로 말하는 것을 농촌은 생존의 언어로 받아들입니다.
농민은 환경을 거부한 것이 아니라 불균등한 비용에 저항했다
농업은 자연과 가장 가까운 산업이고, 농민은 날씨와 토양, 물, 병충해에 가장 민감하게 반응합니다. 기후가 불안정해지면 먼저 피해를 보는 쪽도 농민입니다. 그런데 기후정책이 농민의 현실을 충분히 고려하지 않고 추진되면, 농민은 기후위기의 피해자인 동시에 기후정책의 부담자가 됩니다.
도시의 정책 문서에서 "배출 감축"이라고 적힌 문장이 농민의 장부에서는 "비용 증가", "수확량 감소", "가축 감축", "농장 폐업"으로 번역됩니다. 이 번역의 간극에서 갈등이 생깁니다.
농업도 환경 책임에서 자유롭지 않다
농업이 환경 문제와 무관하다고 말할 수는 없습니다. 비료의 과다 사용은 수질과 토양 문제를 일으키고 질소 비료는 온실가스 배출과 연결됩니다. 축산은 메탄 배출과 관련이 있고, 대규모 농업은 물과 토지 이용, 생물다양성 문제와 얽혀 있습니다. FAO 자료에서도 농식품 시스템은 세계 온실가스 배출의 상당 부분을 차지합니다. 따라서 농업을 환경정책 대상에서 완전히 빼놓을 수는 없습니다.
문제는 방향이 아니라 방법입니다. 농업을 바꿔야 한다면 농민이 감당할 수 있는 속도인지, 대체 기술이 준비됐는지, 수확량 감소와 생산비 증가는 누가 부담하는지, 그 비용이 식품 가격으로 소비자에게 전가되지는 않는지, 소규모 가족 농장이 그 전환을 버틸 수 있는지를 함께 물어야 합니다. 목표가 선하다고 해서 수단이 자동으로 정당화되지는 않으며, 식량 생산과 관련된 정책은 특히 신중해야 합니다.
비료 감축은 행정 목표가 아니라 수확량 문제다
질소 배출을 줄이고 수질 오염을 막자는 말은 정책 문장으로는 합리적으로 들립니다. 그러나 농업 현장에서 비료는 오염원이기 이전에 수확량과 직결되는 생산 요소입니다. 비료를 줄이면 환경 부담은 줄지만 수확량도 줄 수 있고, 이를 막으려면 정밀 농업 기술, 새 품종, 대체 비료, 토양 관리, 장비 투자, 교육이 필요한데 이 모든 것이 비용입니다.
대형 농업기업은 자본과 기술 접근성, 전문 인력이 있어 이 전환을 감당할 수 있습니다. 소규모 가족 농장은 다릅니다. 장비를 바꾸고 비료 사용 방식을 조정하고 생산량 감소를 견디면서 행정 보고까지 처리해야 하는 부담이 훨씬 큽니다. 같은 규제라도 약한 농가가 먼저 밀려납니다. 기후정책이 농민과 충돌하는 이유는 농민이 변화를 거부해서가 아니라 변화의 비용이 불균등하게 배분되기 때문입니다.
네덜란드 농민 시위: 정책의 숫자가 농장에서는 폐업으로 읽혔다
네덜란드는 좁은 국토에서 세계적으로 높은 농업 생산성을 이룬 나라입니다. 그런 나라에서 정부가 2030년까지 농업 배출량을 크게 줄이겠다는 계획을 시행하자 농민들은 트랙터 시위와 물류 차단으로 격렬하게 반발했습니다.
정책 결정자는 숫자로 말합니다. 몇 년까지 몇 퍼센트를 줄이겠다고 합니다. 농민은 그 숫자를 "소를 줄여야 하는가", "비료를 덜 써야 하는가", "수확량이 줄면 버틸 수 있는가", "이 농장을 자식에게 물려줄 수 있는가"라는 질문으로 받아들입니다. 네덜란드 시위는 반환경 반발이 아니라, 정책 목표와 현장의 생계 조건이 충돌한 사건입니다.
캐나다와 아일랜드에서 반복된 같은 갈등
비슷한 갈등은 다른 나라에서도 나타났습니다. 캐나다에서는 2030년까지 비료 사용에서 나오는 배출을 줄이려는 정책에 농민들이 반발했고, 아일랜드에서는 정부가 농업 부문 배출을 25% 줄이는 계획을 확정하자 축산·낙농 농가가 시위를 벌였습니다.
넓은 농지를 가진 캐나다에서도 비료 감축은 민감하고, 축산과 낙농이 중요한 아일랜드에서도 배출 감축은 농가의 존속과 직결됩니다. 조건은 달라도 농민들이 느끼는 불안은 비슷합니다. 정책이 자신들을 환경 문제의 가해자로만 보고 있고, 도시 소비자의 저렴한 식품, 정부의 환경 목표, 시장의 안정적 공급이라는 요구의 비용이 모두 농민에게 먼저 떨어진다는 불안입니다.
도시의 도덕과 농촌의 생계
기후정책은 도시에서 더 쉽게 지지됩니다. 도시 중산층에게 친환경은 마트에서 라벨을 고르고 대체 단백질을 시도하는 선택의 문제일 수 있습니다. 농민에게 친환경 규제는 생산 방식 전체를 바꾸라는 요구이고, 규제 비용이 늘면 농장을 접어야 할 수도 있습니다.
여기서 도덕의 불균형이 생깁니다. 도시 여론은 더 깨끗한 생산을 요구하고 정부는 그것을 정책으로 만들며 기업은 친환경 인증과 ESG 언어를 마케팅에 씁니다. 그러나 그 변화의 비용은 농민이 직접 부담합니다. 대부분의 농민은 자기 땅과 물, 토양이 망가지는 것을 원하지 않습니다. 토양이 망가지면 가장 먼저 손해를 보는 쪽이 농민이기 때문입니다. 농민이 반발하는 것은 환경 목표 자체가 아니라 현장의 복잡성을 무시한 도덕적 명령입니다. 농민이 사라진 지속 가능한 농업은 존재할 수 없습니다.
기후정책의 핵심 질문은 목표가 아니라 비용이다
온실가스를 줄이자는 목표에는 많은 사람이 동의할 수 있습니다. 그 비용을 누가 부담할지는 훨씬 어려운 문제입니다. 농민에게 배출 감축을 요구한다면 새 장비 지원, 검증된 대체 기술, 생산량 감소에 대한 소득 보전, 식품 가격 상승에 대한 소비자 설명이 함께 있어야 합니다.
그러나 현실에서는 "2030년까지 몇 퍼센트 감축"이라는 목표가 먼저 나오고 비용은 뒤로 밀립니다. 그 과정에서 대형 농장은 규제 대응 비용을 흡수하거나 기술에 투자하지만 소규모 농가는 그럴 여력이 적습니다. 강한 환경 규제가 의도와 달리 농업의 기업화를 촉진하고, 소규모 농가가 사라진 자리를 자본과 기술을 가진 대형 농업기업이 채우는 결과가 나올 수 있습니다. 기후정책이 약한 농민을 보호하지 못하면 환경의 이름으로 농업 권력의 재편이 진행됩니다.
농민을 적으로 만들면 기후정책도 실패한다
토양을 관리하고 물을 아끼고 비료를 효율적으로 쓰고 가축 사육 방식을 개선하고 탄소를 토양에 저장하는 일은 모두 농민 없이는 불가능합니다. 농민은 환경정책의 대상일 뿐 아니라 파트너여야 합니다. 정책이 농민을 불신하고 일방적으로 규제를 부과하며 농업을 낡은 산업처럼 취급하면 농민은 협력자가 아니라 저항자가 되고, 이때 기후정책은 도덕적으로는 옳아 보여도 정치적으로 실패합니다.
농민이 반발하면 정부는 더 강한 규제를 고민하고, 규제가 강해지면 반발은 더 커지는 악순환이 생깁니다. 기후정책은 농민에게 명령하는 방식이 아니라 협상하는 방식이어야 합니다. 감축 목표에는 현실적인 경로가, 기술 전환에는 비용 지원이, 비료 감축에는 수확량을 지킬 대안이, 축산 배출 감축에는 농가가 감당할 수 있는 방법이 함께 있어야 합니다.
좋은 명분이 좋은 결과를 보장하지 않는다
선한 의도의 정책도 비용을 잘못 배분하면 약자를 압박합니다. 환경을 보호한다는 정책이 소규모 농민을 몰아내고 식품 가격을 올리며 농업을 대형 기업 중심으로 재편한다면 성공한 정책이라 부르기 어렵습니다. 가장 나쁜 경우는 도시의 도덕적 만족을 위해 농촌의 생존을 희생시키고, 그 결과 소규모 농민은 사라지고 대형 기업과 기술 플랫폼만 강해지는 것입니다.
기후정책이 농민과 충돌하는 이유는 단순합니다. 정책은 지구와 2030년 목표를 말하지만 농민은 내년 농사와 이번 계절의 수확, 대출 상환을 걱정하고, 정책은 배출량을 줄이라고 하지만 농민은 그 비용을 누가 지느냐고 묻기 때문입니다. 이 질문에 답하지 않는 기후정책은 아무리 선한 명분을 가져도 성공하기 어렵습니다.
참고문헌
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- Government of the Netherlands. “The Nitrogen Strategy and the Transformation of the Rural Areas.”
- United States Department of Agriculture, Foreign Agricultural Service. 2022 Dutch Farmer Protests against New Nitrogen GHG Emissions Reductions Policies. 2022.
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- Teagasc. “Signpost Advisory Programme.” Agriculture and Food Development Authority, Ireland.